I dette kapittelet redegjør vi for bakgrunnen for og formålet med å kartlegge antall ansatte i statsforvaltningen og beskriver datagrunnlag og metode.
1.1 Bakgrunn og formål
I henhold til DFØs instruks skal det hvert år gjennomføres en kartlegging av antall ansatte i statsforvaltningen. Kartleggingen gir en oversikt over utvikling i antall ansatte og årsverk i staten, og sikrer et godt kunnskapsgrunnlag for videre utvikling av statsforvaltningen.
I dialog med departementene er det besluttet at kartleggingen skal måle/omfatte:
- Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen i forhold til den generelle sysselsettingsveksten.
- Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen samt forklaringsfaktorer til utviklingen.
- Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen geografisk fordelt på fylkes-/regionsnivå og sentralitet.
DFØ har kartlagt utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen siden 2016. Siden 2022 har vi i tillegg inkludert spørsmål om antall kommunikasjonsansatte i statsforvaltningen.
1.2 Definisjoner, datagrunnlag og metode
1.2.1 Staten og statsforvaltningen
Staten defineres hersom alle virksomheter som inngår i statsregnskapet. Særlovsselskaper, statsforetak (for eksempel helseforetakene), statsaksjeselskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekter og regnes ikke som en del av staten.
Statsforvaltningen er alle virksomhetene i statsregnskapet, unntatt Stortinget med underliggende institusjoner1, Sametinget og Domstolene2 i Norge. Statsforvaltningen tilsvarer dermed statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. De underliggende virksomhetene kalles forvaltningsorganer og omfatter blant annet direktorater, tilsyn, statsforvalterne og kollegiale organer som styrer, råd og nemder, samt forvaltningsbedrifter, eksempelvis Statsbygg3.
1.2.2 Vi bruker statistikk fra SSB og informasjon fra egne kartlegginger
DFØ bruker data om den registerbaserte sysselsettingen over antall ansatte i staten fra SSB i kartleggingen. I tillegg gjennomfører DFØ en egen kartleggingsundersøkelse4.
Om SSB sin statistikk
Dataene fra SSB bygger på informasjon som virksomhetene rapporterer via a-ordningen5. SSB utgir ulike mål på antall ansatte i staten i sin registerbaserte sysselsettingsstatistikk.
DFØ presenterer hovedsakelig antall arbeidsforhold i dette notatet. Antall arbeidsforhold er antall arbeidskontrakter i en virksomhet, inkludert biarbeidsforhold. I tillegg mottar DFØ tall over antall årsverk. Vi viser til disse tallene der det er hensiktsmessig.
SSBs målemetode baserer seg på årsgjennomsnittet for hver driftsenhet i staten6, basert på alle tolv kalendermåneder. Det innebærer at alle endringer, enten i antall arbeidsforhold eller årsverk, er beregnet som differansen mellom to årsgjennomsnitt. For mer informasjon, se SSB-notat 2018/36 Statistikk om ansatte i staten: Kartlegging av brukerbehov og muligheter.
Om DFØs kartleggingsundersøkelse
DFØs kartleggingsundersøkelse retter seg mot statsforvaltningen. I 2025 var det 175 virksomheter i statsforvaltningen som mottok undersøkelsen, hvorav 164 svarte.7, 8
I kartleggingsundersøkelsen ber vi virksomhetene om å svare på spørsmål knyttet til endringer i antall arbeidsforhold. Virksomhetene blir også bedt om å oppgi de tre viktigste årsakene til vekst og/eller reduksjon i antall arbeidsforhold. For å begrunne vekst og reduksjon velger virksomhetene mellom kategoriene i tabell 1. I tillegg bes virksomhetene oppgi antall kommunikasjonsansatte. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 4.
| Årsak | Definisjon av årsak |
|---|---|
Endring i oppgaveporteføljen
Endring i arbeidsmengde innenfor nåværende oppgaveportefølje
Endret ambisjonsnivå for nåværende oppgaveportefølje | skal fange opp endringer i antall arbeidsforhold som følge av endret arbeidsomfang og/eller ambisjonsnivå, eksempelvis ved at virksomheten har fått endrede budsjettrammer, overført et saksfelt fra en annen statlig virksomhet, eller ved økt eller redusert sakspågang, midlertidige tiltak eller prosjekter. |
| Endret oppgaveløsning i administrasjonen | skal fange opp tiltak rettet mot mer effektiv administrasjon i statsforvaltningen, eksempelvis endringer som følge av budsjettkutt og/eller effektiviseringskrav. Kategorien er ment å fange opp en mer spesifikk side av effektivisering og fokuserer på konkrete organisatoriske endringer som følge av eksterne føringer. |
| Effektivisering | skal fange opp effekten av endringer i arbeidsmåter og prosesser (inkludert effektivisering som følge av nye digitale verktøy), med fokus på ressursbruk og produktivitet. Kategorien handler om generelle forbedringer i hvordan arbeidsprosesser utføres, uavhengig av eksterne krav eller reformer. |
| Etablering, fusjon, flytting av virksomhet og omstrukturering av forvaltningen | skal fange opp endringer i antall arbeidsforhold som følge av at virksomheter er i etablerings- eller omstruktureringsfaser. Eksempelvis fusjon, flytting eller nyetablert virksomhet. |
| Vakanser/naturlige svingninger | skal fange opp endringer i antall arbeidsforhold som skyldes vakante arbeidsforhold og naturlige svingninger, som eksempelvis arbeidsforhold som avsluttes grunnet pensjon. |
| Endring i in- eller outsourcing i virksomheten | skal fange opp økning eller nedgang i antall arbeidsforhold som følge av endret praksis for kjøp av konsulenttjenester. |
| Større eksterne hendelser | skal fange opp endringer i antall arbeidsforhold som skyldes store eksterne hendelser utenfor virksomhetens kontroll, og som ikke følger av naturlige svingninger. Eksempelvis pandemier, krig og krise. |
| Behov for midlertidige stillinger/ekstrahjelp | skal fange opp endringer i antall arbeidsforhold som følge av stillingstyper preget av regelmessig utskiftning/midlertidig karakter. Eksempelvis sommervikarer, tilkallingsvikarer, deltidsansatte og studentassistenter. |
| Andre årsaker, vennligst spesifiser: | skal fange opp endringer i antall arbeidsforhold som skyldes andre årsaker enn det som dekkes av kategoriene listet over. |
| Ikke relevant | i tilfeller der det ikke er relevant å angi en årsak (for eksempel dersom det ikke har vært endringer). |
1.2.3 Vi justerer for omorganiseringer
I kartleggingen brukes begrepet omorganisering i relativt vid forstand. Vi definerer det som en omorganisering hvis det har vært en strukturell endring som innebærer overføring av oppgaver og de ansatte som utfører oppgaven(e) mellom en statlig virksomhet og en annen virksomhet i eller utenfor staten. Dette kan inkludere overføring mellom:
- to statlige virksomheter (departementer9, direktorater, tilsyn og andre enheter direkte underlagt staten)
- statlig virksomheter og statlig eid selskap (inkludert statsforetak, særlovsselskaper og statlig eide aksjeselskaper)
- statlig virksomhet og kommune eller fylkeskommune (kommunen eller fylkeskommunen, samt deres foretak og selskaper)
- statlig virksomhet og privat virksomhet
Et eksempel på en omorganisering er en virksomhetsoverdragelse. Dette skjer når en virksomhet, eller en selvstendig del av den, overføres til en annen arbeidsgiver, og både oppgaver og de ansatte som utfører dem følger med til den nye virksomheten. Dette var eksempelvis tilfellet da Forsvarsbygg i 2016 ved virksomhetsoverdragelse overført ansatte (og oppgaver) til ISS Facility Services (og i perioden 2023 til 2024 tilbake til Forsvarsbygg).
Det er også en omorganisering dersom en virksomhet endrer tilknytningsform. Endring av tilknytningsform kan eksempelvis være overgang fra forvaltningsbedrift til aksjeselskap.
For å forstå hvorfor omorganiseringer som involverer private virksomheter er inkludert i definisjonen, kan vi se på noen illustrerende scenarioer:
- overføring av statlige oppgaver til private aktører: Dette kan skje når staten beslutter å privatisere visse tjenester eller funksjoner. I slike tilfeller overføres ikke bare oppgaver, men ofte også personell og ressurser fra den statlige virksomheten til den private aktøren.
- innlemmelse av private tjenester i statlig virksomhet: I noen tilfeller kan staten beslutte å ta over tjenester som tidligere ble utført av private aktører. Dette kan innebære at ansatte og oppgaver overføres fra den private til den statlige sektoren.
Endringer som er omorganiseringer, men som ikke omfattes av vår kartlegging er:
- interne omstruktureringer i samme virksomhet (direktorater, tilsyn og andre enheter direkte underlagt staten)
- geografisk flytting av en virksomhet eller deler av en virksomhet fra ett sted til et annet
Å kartlegge omorganiseringer med denne brede inngangen er viktig for å kunne gi en bedre forståelse av utviklingen i antall ansatte fra ett år til et annet.
Fotnoter
1Stortingets underliggende institusjoner omfatter Norges institusjon for menneskerettigheter, Ombudsnemnda, Riksrevisjonen, Sivilombudet og Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.
2Domstolsadministrasjonen er imidlertid en del av statsforvaltningen og inngår derfor i våre tall.
3For en nærmere beskrivelse av statsforvaltningen: https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/hva-er-statsforvaltningen/id2397949/
4Funn og informasjon fra tidligere år er tilgjengelige i DFØ notat 2024:2, 2023:4, DFØ notat 2023:2, DFØ notat 2021:2, DFØ notat 2020:1, Difi notat 2019:1, Difi notat 2019:4 og Difi notat 2016:4.
5A-ordningen er en samordnet måte for arbeidsgivere å rapportere opplysninger om inntekt og ansatte til NAV, SSB og Skatteetaten, for mer informasjon se: https://www.skatteetaten.no/bedrift-og-organisasjon/arbeidsgiver/a-meldingen/om-a-ordningen/om-a-ordningen/
6En driftsenhet er for eksempel NAV Halden. Driftsenheter kan summeres opp til en virksomhet, for eksempel NAV. Dataene rapporteres i henhold til arbeidstakeres tilknytning til organisasjonsledd slik det er registrert i Enhetsregisteret.
7Dagligvaretilsynet, Høgskolen på Vestlandet, Kulturdirektoratet, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Nasjonalbiblioteket, Nidaros domkirkes restaureringsarbeider, Norsk nukleær dekommisjonering, OsloMet, Statens lånekasse for utdanning, Universitetet i Bergen og Universitetet i Innlandet svarte ikke på undersøkelsen. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mottok ikke kartleggingsskjema, men er en del av datagrunnlaget.
8På bakgrunn av tilbakemeldinger fra virksomhetene selv, mottar Helfo og Jernbanemuseet egne kartleggingsskjemaer, selv om de formelt sett er underlagt hhv. Helsedirektoratet og Jernbanedirektoratet.
9Vi dokumenterer også endringer der en virksomhet bytter departementsområde. Eksempelvis som da Petroleumstilsynet (nå Havindustritilsynet) ble flyttet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Olje- og energidepartementet (nå Energidepartementet).